बजेट कार्यान्वयमा बहुआयामिक समस्या

बजेट निर्माणका बेला जति उत्सुक हुन्छौं, कार्यान्वयनमा जाने बेला त्यो क्रमसः कम हुँदै जान्छ । अनि, त्यसपछि हामी विविध कारणहरू देखाउँछौं । साउन भदौमा बर्खाले केही गर्न सकिएन, असोज–कार्तिकमा दशैं–तिहार भन्ने पन्छिने, यी यस्ता कुराहरू हुन्, जुन वर्षौंदेखि दोहोरिँदै आएका छन् । 

वैकुण्ठ अर्याल-

नेपालमा बजेट कार्यान्वयन पक्ष कमजोर भएको विषय लामो समयदेखि उठाइँदै आइएको छ । लामो समयसम्म सरकारको बजेट निर्माण तहमा बसेको मेरो अनुभवका आधारमा म के भन्न सक्छु भने बजेट निर्माणको क्रममा ध्यान दिन सकिएन भने कार्यान्वयनमा जहिले पनि समस्यामा हुन्छ । बजेट निर्माणको चरणमा धेरै चरणमा छलफल भएको हुन्छ । समस्या कहाँनेर छ भने अर्थमन्त्री, अर्थ सचिवको तहमा बजेटको सम्भावित खाकाबारे एउटा छलफल भइरहेकोे हुन्छ, अनि मन्त्रालयहरूले जसरी बजेट माग गर्छन् । त्यसमा बजेट महाशाखामा जसरी छलफल हुन्छ । कहिलेकाहीँ त्यहाँ तालमेल मिल्दैन । अन्तिम घडीमा ‘माथिबाट’ बजेटमा नयाँ कार्यक्रम, अथवा ठूला आयोजनाहरू आइदिन्छ, जुन कुरा बजेट निर्माणको क्रममा संलग्न टोलीबीच छलफल हुन्छ भने, त्यो विषय विकाससम्बद्ध मन्त्रालय (लाइन मन्त्रालय)मा पनि जान्छ । बजेट निर्माणका क्रममा राष्ट्रिय योजना आयोगद्वारा सिलिङ तोकिएको हुन्छ । सिलिङभित्र रहेका बजेट शीर्षकमा माथि परीक्षण गर्ने काम हुन्छ । 

कुन खर्च के शीर्षकबाट गर्ने भन्ने कुरा तोकिएकै हुन्छ । बजेट सिलिङ, तयारी र माथिबाट योजना राख्ने विषयमा केही समस्या देखिन्छ । बजेट निर्माणकै क्रममा हामी बेलाबेलामा चुक्छौं जस्तो लाग्छ । नीतिगत तहमा अर्थमन्त्री, अर्थसचिवसँग सम्बन्ध कायम राखेर नयाँ नीति आउन लागेको विषयमा प्रष्ट भएर त्यसलाई सम्बन्धित मन्त्रालयसँग पुष्टि गराएर बजेटमा समावेश गर्न पाइयो भने धेरै समस्या हल हुन्छ ।  मन्त्रालयहरूको तर्फबाट पनि विकास सम्बद्ध मन्त्रालयको उच्च तहमा बजेटका विषयमा खासै धेरै छलफल हुँदैन । तर, केही राजनीतिक वा रणनीतिक प्रकृतिका योजनाका विषयमा सोझै मन्त्री, सचिवसँग ‘डिल’ हुन्छ, बजेट निर्माण तहमा छलफल नै हुँदैन । त्यसले कार्यान्वयन पक्षमा असर पार्छ । गर्ने त्यहाँ हुन्छ । अनि, बजेट आएको भोलिपल्टदेखि कार्यक्रम संशोधन अनि रकमान्तरका विषय अर्थ मन्त्रालयमा चाङ लाग्छ । जेठ १५ मा सार्वजनिक गरिएको बजेट साउन १ गतेबाटै संशोधनका प्रक्रिया सुरु हुँदा त्यसले कार्यान्वयन तहमा असर पार्ने नै भयो ।

बजेट निर्माणमा केही समस्याहरू छन्, त्यसलाई संशोधन वा सुधार गर्नुपर्छ भन्ने म अर्थ मन्त्रालय बजेट महाशाखाको प्रमुख हुँदा नै लागेको थियो । त्यसबेला एउटा ‘बे्रक थु्र’ नै भनौं– लाइन मिनिस्ट्री बजेटरी सिस्टम (एलएमबीएस) कार्यान्वयनमा ल्याइयो । बजेट प्रणालीमा विषयगत मन्त्रालयअन्तर्गतको बजेटलाई प्रविष्ट गरेर त्यसको विनियोजन र निकासालाई यस प्रणालीले व्यवस्थित गर्छ  । यो प्रणाली ल्याउँदा बजेट प्रणालीलाई अर्थ मन्त्रालयले नियन्त्रण गर्न खोजेको, राष्ट्रिय योजना आयोगलाई निष्क्रिय तुल्याउन खोज्यो भन्ने आरोप पनि खेप्नु प¥यो ।  यसले कार्यान्वयन तहमा गएर बजेटिङ गर्न मद्दत गर्छ । यसको प्रारम्भीक समयमा थिएन । अर्थ मन्त्रालयले नियन्त्रण गर्ने भनेर सोचिएको थिएन । बजेट बनाउने अर्थ मन्त्रालयले होइन, सम्बन्धित मन्त्रालयले हो । आप्mनो कार्यक्रमको कति खर्च आवश्यक पर्छ, पुँजीगत र चालू खर्च कसरी विनियोजन गर्ने थाहा हुन्छ  । सुरूमा मन्त्रालयहरूलाई यसमा अभ्यस्त गराउँ र केही वर्षपछि यसमा अभ्यस्त भइसकेपछि ‘एजेन्सी बजेटिङ’मा जान सकिन्छ नि भन्ने सोचमा पनि सुरुवात गरिएकोे हो । यो प्रणाली अन्तर्गत सम्बन्धित मन्त्रालयले आफूलाई आवश्यकता परेको बजेट माग गर्ने, तर त्यसका शीर्षक÷उपशीर्षकगत क्षेत्रमा अर्थ मन्त्रालय प्रवेश नगरी कार्यान्वयन पक्षमा सुनिश्चितासहित अर्थ मन्त्रालय र राष्ट्रिय योजना आयोगले अनुगमन गर्ने यसको मूल अवधारणा हो ।

यद्यपि त्यो अझै भइसकेको छैन । बजेट कार्यान्वयनमा अझै पनि समस्या छ । बजेट लागू गर्ने सिलसिलामा अख्तियारी दिने चलन छ । अर्थसचिवले मन्त्रालयको सचिवहरूलाई, मन्त्रालयको सचिवहरूले आफूअन्र्तगत निकायहरूलार्ई दिइन्छ । म बजेट महाशाखामा रहँदा के महसुस गरेँ भने कतिपय बजेट ‘अबण्डा’ भनेर राखिएको हुन्थ्यो, बाँढ्न बाँकी रकम । बजेट खर्च गर्ने अधिकार अर्थसचिवले साउन १ गते दिने प्रचलन हो । तर, मन्त्रालयहरूमा कतिपय कार्यक्रमहरूको बाँडफाँड गर्ने काम, विशेषतः अबण्डाको रकम फागुनमा गएर बाँड्ने काम हुँदै आयो । यस्तो अवस्था भएपछि खर्च हुने अवस्था नै रहेन । त्यसैले गतिविधिमुखी बजेट भयो भने सुरुवातबाट नै हेर्न सकिन्छ भन्ने हिसाबमा यो प्रणाली लागू गर्न खोजेको हो । 

एक वर्षको पनि योजना बनाउन सकिँदैन, एक वर्षको पनि गतिविधिका बारेमा अहिले नै पहिचान गर्न सकिँदैन भने देश बनाउन हामी कसरी सक्छौं ? बजेट निर्माणका बेला जति उत्सुक हुन्छौं, कार्यान्वयनमा जाने बेला त्यो क्रमसः कम हुँदै जान्छ । अनि, त्यसपछि हामी विविध कारणहरू देखाउँछौं । साउन–भदौमा वर्षाले केही गर्न सकिएन, असोज–कार्तिकमा दशैं–तिहार भन्ने पन्छिने, यी यस्ता कुराहरू हुन्, जुन वर्षौंदेखि दोहोरिँदै आएका छन् । जसले बजेटको कार्यान्वयन पक्ष कमजोर बनाएको छ । साउन–भदौमा वर्षा, असोज–कात्तिकमा दशैं–तिहार अपर्झट आउने होइन, काम गर्दा त्यस अनुसारको योजना नबनाउने र कार्यान्वयन पक्षमा तत्परता नदेखाउने प्रवृत्ति नै बजेट कम खर्च हुनुको मुख्य जिम्मेवार पक्ष हो । 

बजेटका कार्यान्वयनमा महत्वपूर्ण भूमिका अर्थ मन्त्रालयको हुन्छ । अर्थ मन्त्रालय ‘हामीले बजेट दिने हो, खर्च गर्ने त मन्त्रालयले हो नि,’ भनेर उम्किने गर्छ, सतही रूपमा हेर्दा त्यो सही हो । तर त्यस्ता धेरै कुरा हुन्छ जसलाई अर्थ मन्त्रालयले सहजीकरण गरिदिनुपर्ने हुन्छ । अहिले बनाइएको प्रविधिअनुसार कुनै एउटा कार्यक्रममा संशोधन गर्नुप¥यो भने एलएमबीएसमा प्रविष्ट गराउनु पर्ने हुन्छ । त्यसका लागि खर्चको अख्तियारी नदिइ कोष तथा लेखा नियन्त्रण कार्यालयले निकासा दिँदैन । सामान्यभन्दा सामान्य संशोधन गर्नुप¥यो भने अर्थ मन्त्रालयले सहजीकरण गरिदिनुपर्ने हुन्छ । रकमान्तरलगायतका केही अधिकार भने मन्त्रालयको सचिवहरूलाई दिइएको छ, तर त्यो रकमान्तरको विवरण पनि एलएमबीएसमा प्रविष्ट गराउनै पर्छ । त्यसैले सहजीकरणमा अर्थ मन्त्रालयको भूमिका अत्यन्त धेरै आवश्यक भएको छ । 

वैदेशिक सहायता सन्र्दभमा पनि केही समस्या छन् । द्विपक्षीय सम्झौता भइसकेको हुन्छ, मन्त्रालयहरूको गतिविधि तोकिएका छन्, कार्यान्वयन गरेपछि पैसा आइहाल्छ, पैसा आइहाल्छ–सकिहाल्छ भन्ने परिरहेको हुन्छ । वास्तविकता अलि फरक छ, अर्थ मन्त्रालयकोउच्च तहमा जो बसेको हो उसले दुवै पक्षलाई समन्वय गरेर सहज वातावरण बनाउन सकेन भने वैदेशिक सहायता पनि खर्च हुँदैन, अहिलेको समस्या त्यो पनि हो । 

कार्यान्वयनमामा गइसकेपछि तल्लो तहमा केही समस्याहरू छन् । कार्यान्वयन तहको मुख्य समस्या भनेको हाम्रो कानुनहरू अलि जटिल नै छ । विनियोजनदेखि कानुनी व्यवस्थाहरू कारण केही समस्या छन्, केही सामाजिक समस्या छ । प्रत्येक मन्त्रालयअनुुसारका फरक–फरक कानुनले तोकेको, गर्नुपर्ने भनेका, गर्न नहुने भनेका र कार्यान्वयनको पक्षमा ससानो विषयले पनि अवरोध पुग्ने खालका थुप्रै कानुनहरू छन्, जुन बजेटको कमजोर कार्यान्वयनका कारक हुन् । ती सबैलाई हल गरिएन भने सँधै कार्यान्वयनमा समस्या आउँछ नै ।

दोस्रो सामाजिक रूपमा पनि केही समस्या छन् । बजेट कार्यान्वयनका लागि सबैभन्दा कमजोर पक्ष भनेको अन्तर–निकाय समन्वय हुन सकेको छैन । त्यसका लागि केही संन्यत्र बनाइयो । मन्त्रालयमा मन्त्रीको नेतृत्वमा मन्त्रालयस्तरीय विकास समस्या समस्या समाधान समिति हुन्छ भने प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समिति हुन्छ । मन्त्रालयत समितिमा पनि उपसमितिको व्यवस्था छ । यी समितिहरूमा जटिल समस्याका विषयमा छलफल गर्नेभन्दा पनि निरन्तर चल्दै आइरहेका कुराहरूलाई उठाउने त्यसलाई फलो–अप गर्र्ने काम भइरहेको छ । मुख्य सचिवको अध्यक्षतामा सचिवहरू रहने अर्को संयन्त्र पनि छ । यस्ता संयन्त्रहरूमा अन्तर मन्त्रालय, अन्तर निकाय समन्वयका मुद्दाहरूलाई सम्बोधन गर्ने काम हुन सकेको छैन ।

सबैभन्दा गहन विषय, संस्थागत बहुलबाद (इन्स्ट्यिुसन प्लुरिजम) पनि हाम्रो विकास अभ्यासको मूल समस्या हो । ‘इन्टिट््युसन’ भनेको कानुन पनि हो, संस्था पनि हो । एउटा कानुनबाट बल्लबल्ल निकालिसकेको हुँदैन, अर्कोमा अर्को कानुनी व्यवस्थाले समस्या उत्पन्न गरिसकेको हुन्छ । एउटा निकायबाट उम्किन पाएको हुँदैन, अर्को निकायमा अड्किन्छ । हामीसँग अनुगमन गर्ने निकाय पनि असाध्यै धेरै छन् । कुनै एउटा आयोजनाको काम छ भने सम्बन्धित विभागले पनि अनुगमन गर्छ, मन्त्रालयले पनि गर्छ, अर्थ मन्त्रालयले पनि गर्छ । प्रधानमन्त्री कार्यालयबाट पनि गरिन्छ । त्यसपछि राष्ट्रिय योेजना आयोगले गर्छ त्यसपछि सार्वजनिक लेखा समिति, संसदीय समितिले पनि गर्छन् । राष्ट्रिय सर्तकर्ता केन्द्रले त्यसको ‘टेक्निकल अडिट’ भनेर गर्दछ । धेरै वटा संयन्त्रहरू भए, सबैले गर्ने अनुगमन फेरि त्यही नै हुन्छ । 

आफूलाई थाहा नै नभएको विषयमा अनुगमन गर्नु परिरहेको अवस्था छ । कुन तहको अनुगमन कसले गर्ने भन्ने स्पष्ट नहुँदा, जसले काम गरिरहेको हुन्छ । आयोजना प्रमुखको काम नै बुझाउने मात्र हुन्छ । कहिले मन्त्रालयले बोलाएको हुन्छ कहिले योजना आयोगले बोलााएको हुन्छ कहिले कसले बोलाएको हुन्छ । विकास समस्या समाधान समितिको बैठकमा भने सम्बन्धित आयोजना प्रमुख महिनामा २० दिन काठमाडौं हुन्छ भनेर लेखिएको हुन्छ, उसलाई बोलाएको–बोलाएको हुन्छौं अनि ऊ आउनु परिहाल्यो । यो उदाहरण किन दिन खोजिएको हो भने– यसले कसरी हाम्रो संस्थागत बहुलवाद हाबी हुन्छ भन्ने प्रष्ट पार्छ ।

अर्को, महत्वपूर्ण पाटो भनेको काम गरौं, केही गरौं, गर्नुपर्छ भन्ने हाम्रो आफ्नो उत्साह पनि नभएको हो कि ? कतै हाम्रो ‘जिन’मा नै केही समस्या भएको हो कि ? त्यसअनुसार हामीले मानव संशाधन÷मानवीय पुँजीको विकासमा ध्यान दिएका छैनौं । मानवीय पुँजी परिचालन र क्षमता विकासका लागि पर्याप्त लगानी गर्न सकिएको छैन । भएको जनशक्तिको योजनाबद्ध (ह्युमन रिर्सोस प्लानिङ) परिचालन हुन सकेको छैन । अन्य मुलुकको उदाहरण हेर्ने हो भने ती मुलुक कसरी बने भन्दा राम्ररी ज्ञान प्राप्त गरेपछि त्यसलाई व्यवहारमा राम्ररी उतार्न सक्ने जनशक्ति आएपछि तिनलाई उपयुक्त ढंगले परिचालन गर्न सके । हामीले मानवीय पुँजीमा लगानी नगरेको हुँदा क्षमता कमजोर हुँदै गएको छ । 

केही समस्या हाम्रो मानसिकतामा पनि छ । हाम्रो निर्माण व्यवसायीको क्षमता विकासको आवश्यकताअनुसार बढ्न सकेको छैन । सार्वजनिक खरिद ऐनको नियमावली हालसम्म ११ पटक संशोधन भइसकेको छ, त्यो क्षमतागत कमजोरी र मानसिकताकै कारण पनि हो । सार्वजनिक खरिद ऐनको पूर्ण पालना गर्नका लागि समस्या देखिएका पनि हुन्, केही प्रावधानहरू आवश्यकताभन्दा अलि बढी नै कडा बनाइयो कि भन्ने पनि यदाकदा महसुस हुने गरेको छ । कानुनमा सुरुमा सबैभन्दा कम कबोल गर्नेलाई ठेक्का दिनुपर्छ भन्ने प्रावधान कानुनमा लेखिएको थिएन, तर सबैभन्दा कम कबोल गर्नेलाई ठेक्का दिने प्रावधानलाई कार्यान्वयन गराउँदै लैजाँदा गुणस्तरमा सम्झौता हुन थाल्यो । समयमा आयोजना ठेक्का पूरा नगर्ने समस्या देखिन थाल्यो । 

हाम्रो बजेट छुट्याउँदा पहिले साधारण र विकास खर्च भन्ने गरिएकोमा अहिले तीन शीर्षकमा बजेट छुट्ट्याइने गरिएको छ– चालू खर्च, पुँजीगत खर्च र वित्तीय व्यवस्था । बजेटको खर्च शीर्षकगत विनियोजनका कारणले पछिल्लो समयमा पुँजीगत खर्च कम भएकोजस्तो देखिन्छ । हालैका एक दशकको औसत लिने हो भने ७० प्रतिशतको हाराहारीमा पुँजीगत खर्च भएको देखिन्छन् । पुँजीगत खर्चभित्रका अबयवहरू केलाउने भने अझ दर्दनाक स्थिति देखिन्छ । यदि सरकारी वा सार्वजनिक निकायले सवारी साधन, कम्प्युटर, फर्निचर आदि नकिन्ने हो भने यो ७० प्रतिशत पनि खर्च हुन नसक्ने अवस्था आउने थियो । यसले हाम्रो विकास खर्चको वास्तविक अवस्था देखाउँदैन । हामीले खोजेको सार्वजनिक निर्माण हो, जुन कुल पुँजीगत खर्चको औसत ४० प्रतिशतमात्र छ ।

हाम्रा सबै अनुदानहरू चालू खर्चमा जोडिन्छन् । अहिले संघीयता लागू भइसकेपछि प्रदेश तह र स्थानीय तहमा जाने वित्तीय समानीकरण अनुदान, सशर्त अनुदान, समपूरक  अनुदानजस्ता अनुदानहरू चालू खर्चमा जोडिन्छ । सशर्त अनुदानमार्फत् जाने बजेट पूर्णतः विकास बजेट नै हो, तर यो चालू खर्चमा देखिन्छ । अर्को उदाहरण मेलम्ची खानेपानी विकास समितिलाई दिइने अनुदान चालू खर्चमा जोडिन्छ । त्यो विकास समिति हो । केही वर्षअघिसम्म विकास समितिलाई एकमुस्ट अनुदान दिने प्रचलन थियो । यस्तो अनुदान चालू खर्चमा जोडिन्छ । यदि मेलम्ची खानेपानी विकास समितिमा  पाँच अर्बको बजेट छ भने उसले ४ अर्ब ८० करोड त पुँजीगत विकासमै खर्च गरिरहेको हुन्छ, तर यो बजेट चालूमा जाने भएकाले पुँजीगतमा देखिँदैन । 

त्यसैगरी, वित्तीय व्यवस्थाअन्तर्गत दुईथरि खर्च हुन्छ । एउटा हामी लगानी गछौँ, अर्को साँवा भुक्तानी गछौँ । ब्याज भने चालू खर्चमा जान्छ, साँवा वित्तीय व्यवस्थामा जान्छ । लगानी पनि दुई प्रकारको हुन्छ– एउटा सेयर लगानी र ऋण लगानी । ऋण लगानीले पुँजी सिर्जना गरिरहेको हुन्छ, तर त्यो पुँजीगत खर्चमा देखिँदैन । त्यसैले एक वर्षको पुँजीगत खर्चको मापन गर्दा हाम्रो परम्परागत विधिलाई नै पुनरावलोकन गरिनु पर्छ कि भन्ने मलाई लाग्छ ।

यद्यपि, पुँजीगत खर्च कम हुनुका पछाडि केही कानुनी समस्या छन्, प्रक्रियागत समस्या पनि छन्, सामाजिक समस्या पनि छन्, काम गर्ने शैलीका समस्या छन् । अब भने यी समस्याको समाधानको लागि तहगत समस्या पहिचान गरेर त्यसैअनुसारका नीति, रणनीति र कार्यनीति बनाउनु पर्ने बेला भएको छ । हामीकहाँ बजेट अभ्यासको बहसमै समस्या छ । बजेट आएका केही दिनसम्म यस्ता विषयमा बहस हुन्छन् र त्यसको केही समयपछि नै यसलाई बिर्सने परिपाटी छ, जबकी बजेटको कार्यान्वयन त वर्षदिनभरि नै हुने हो । त्यसैले सहजीकरणकर्ता, नियमनकर्ता, अनुगमनकर्ताको भूमिका अलि बढाउनु पर्ने खाँचो छ । संसदीय समितिहरूमा हुने बजेट पूर्व र पछिका छलफल केबल औपचारिकता पूरा गर्नमात्र आयोजना गरिएका हुन् कि भन्ने महसुस हुने गरेको छ ।

वित्तीय संघीयता

नेपालका लागि वित्तीय संघीयताको विषयमा कुरा गर्दा हाम्रो विकेन्द्रीकरण र संघीयताकै पृष्ठभूमिमा कुरा गर्नुपर्ने हुन्छ । नेपालमा औपचारिक रूपमा संघीयता लागू हुनुपूर्व नै हामीले विकेन्द्रीकरणको अभ्यास गर्न थालेका हौं । पहिलो पटक हामीले २०३९ सालमा विकेन्द्रीकरण ऐन ल्याएर विकेन्द्रीकरणको अभ्यास थालेका हौं । २०४० सालमा विकेन्द्रीकरण नियमावाली ल्याइ त्यसको अभ्यासलाई बलियो बनाइयो । त्यस बेलाको संरचना हेर्ने हो भने जिल्ला पञ्चायत सचिवालयअन्तर्गत रहेका वन शाखा, कृषि शाखा निकायले हालका वन विभाग, कृषि विभागका काम स्थानीय स्तरमा काम गर्थे । ती निकायमा काम गर्ने कर्मचारी वन मन्त्रालय वा कृषि मन्त्रालयअन्तर्गतका हुने भए पनि तिनीहरूको कार्यगत दायित्व र जिम्मेवारी स्थानीय जिल्ला पञ्चायत सचिवालयअन्तर्गत रहन्थ्यो । यसरी थालिएको विकेन्द्रीकरणको अभ्यासलाई ०४६ सालको परिवर्तनपछि क्रमसः परिवर्तन गरियो ।  २०५५ सालमा स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन र ०५६ मा त्यसको नियमावली बनाइ विकेन्द्रीकरणलाई अझ संस्थागत बनाउने प्रयास गरियो । यो ऐन र नियमावलीले स्थानीय निकायलाई थोरै भए पनि स्रोतको परिचालन गर्नसक्ने अधिकार दिएको थियो ।

मुलुकमा अझ बढी राजनीतिक–आर्थिक अधिकारहरूसहितको स्वायत्तताको खोजी हुने क्रममा संघीय व्यवस्था अपनाइयो । अझ यसमा पनि वित्तीय संघीयताले केन्द्रीय तहमा कायम रहँदै आएका आर्थिक अधिकारहरू अझ बढी विकेन्द्रीत हुँदै तल्लो तहसम्म जाने संरचनाको परिकल्पना गरिएको छ । कतिपय संघीयताको अभ्यास नै नभएका मुलुकमा पनि वित्तीय संघीयतासम्बन्धी अभ्यास रहेको देखिन्छ । नेपालमा भने नेपालको संविधान–२०७२ ले स्पष्ट व्यवस्थाहरू गरेरै वित्तीय संघीयतालाई संस्थागत तुल्याएको छ ।

संविधानकोे धारा २३६ ले देशलाई एउटा आर्थिक केन्द्रको रूपमा व्यवस्थति गरेको छ । यो धाराले एक प्रदेशबाट अर्को प्रदेश, एक स्थानीय तहबाट अर्को स्थानीय तहमा जाँदा कुनै पनि प्रकारको आर्थिक अवरोध हुनुु हुँदैन भनेको छ । एक प्रदेश वा स्थानीय तहबाट अर्को प्रदेश वा स्थानीय तहको क्षेत्रमा हुने वस्तुको ढुवानी वा सेवाको विस्तारमा कुनै किसिमको बाधाअवरोध गर्न वा कुनै कर, शुल्क, दस्तुर वा महसुुल लगाउन वा त्यस्तो सेवा वा वस्तुको ढुवानी वा विस्तारमा कुनै किसिमको भेदभाव गर्न नपाउने व्यवस्था यस धारामा गरिएको छ ।

संविधानको धारा ५९ मा आर्थिक अधिकारको बाँडफाँट गरिएको छ । यस धारामा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो अधिकारभित्रको आर्थिक अधिकार सम्बन्धी विषयमा कानून बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्ने विषयमा प्रष्ट रूपमा व्याखा गरिएका छन् । 

त्यसपछि धारा ६० मा संकलन गर्ने स्रोतहरू, विशेषतः राजस्वका स्रोतहरू के कसरी बाँडफाँट गर्ने भन्ने विषयमा उल्लेख भएका छन् ।

यसैअनुरूप अनुसूची ५, ६ र ८ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका अधिकारका सूचीहरूमा व्याख्या गरिएका छन् भने अनुसूची ७ र ९ संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारको साझा सूची बनाइएका छन् ।

यसरी हाम्रो संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई  कार्यसम्पादनको जिम्मेवारी तोकेर, कार्य जिम्मेवारी पूरा गर्न आवश्यक पर्ने स्रोतको व्यवस्थापन पनि गरिदिएको छ । तर, तोकिएका जिम्मेवारी उपलब्ध स्रोत नै नपुग्ने भए प्रदेश र स्थानीय तहको खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताको आधारमा वित्तीय अनुदान दिने व्यवस्था गरिएको छ । 

स्थानीय करको अधिकार दिइयो, राजस्वको अधिकारको दिइयो तर राजस्वको क्षमता त्यसले जनाउँदैन,  राजस्वको क्षमता जनाउनको लागि त्यो राजस्व केबाट उठ्ने भन्ने आधार हुनुपर्ने हुन्छ । नेपालका स्थानीय तहहरूको वितरण हेर्दा असमान देखिन्छ । यसका लागि सूत्र बनाउनु पर्ने व्यवस्था छन् । यसबाहेक अनुसूची ७ र ९ का साझा अधिकारका व्यवस्थाको कार्यान्वयनका लागि, तोकिएका मानकहरू पूरा गर्नुपर्ने, लक्षित भौतिक पूर्वाधार बनाउनु पर्ने तथा अन्तर्राष्ट्रिय दायित्व पूरा गर्नुपर्ने– उदाहरणका लागि दिगो विकास लक्ष्य (एसडीजी),लगायतका व्यवस्था आदिका लागि सशर्त अनुदान दिने व्यवस्था गरिएका छन् । यसका लागि सूत्र बनाउनु पर्ने व्यवस्था छन् ।

यसरी हेर्दा वित्तीय समानीकरण अनुदान निःशर्त र सशर्त अनुदानचाहिँ शर्तसहित जाने हो कि भन्ने बुझिन्छ । वित्तीय समानीकरण अनुदान आफैमा सशर्त हो, यो शर्तसहितको तर केहीमा पनि नजोडिएको÷आबद्ध नतुल्याएको ९अयलमष्तष्यलब िदगत गलतष्भम० हो, शर्तसहितको यसका कारण हो कि संविधानले तोकेअनुसार जिम्मेवारी पूरा गर्नुप¥यो । सशर्त अनुदानमा यसको नामअनुसार नै कुनै योजना वा कार्यसँग जोडिएको हुन्छ । त्यसैले यी दुई बीच भिन्नता छ ।

धेरै मुलुकमा जसले संघीयता अपनाएका छन्, त्यहाँ दुई प्रकारको अनुदान हुन्छ, तर हामीले त्यतिले मात्र नपुग्ने, आपूर्तिमुखीमा आधारमा नभइ मागमा आधारित पनि हुनुपर्छ भनेर समपूरक अनुदानको पनि व्यवस्था गरेका छौं ।  त्यसले स्थानीय तह वा प्रदेशले अघि बढाउने कुनै आयोजना वा कार्यक्रम सञ्चालनका लागि आफूसँग भएको स्रोतले नपुगेको खण्डमा अतिरिक्त रकम माग गर्छ र त्यो समपूरक अनुदानको रूपमा जान्छ । यी माध्यमबाट माथिबाट तल्लो तहमा स्रोतको स्थान्तन्तरण हुने व्यवस्था नै हालको हाम्रो वित्तीय संघीयता हो ।

यी अनुदानहरू र राजस्व बाँडफाँटका लागि सूत्रहरू बनाइएका छन् । अन्तर सरकारी वित्त हस्तान्तरण ऐन–२०७४ बनाएर कार्यान्वयनमा ल्याइयो । त्यसमा मूल्य अभिवृद्धि कर (भ्याट), आन्तरिक उत्पादनबाट उठ्ने अन्तःशुल्क र रोयल्टी बाँडफाँटका व्यवस्था गरिएको छ । पर्वतारोहण, खानी र खनिज, वन र जलविद्युत् गरि चार क्षेत्रबाट उठेको रोयल्टी बाँडिन्छ । कर बाँडफाँडका लागि मूल्य वृद्धि कर र आन्तरिक अन्तःशुल्क उठेकोमध्ये ७० प्रतिशत केन्द्रले १५ प्रतिशत प्रदेशलाई र १५ प्रतिशत स्थानीय तहलाई दिने सूत्र बनाइएको छ । त्यो १५ प्रतिशतलाई १०० प्रतिशत मानेर सातवटा प्रदेशमा र अर्को १५ प्रतिशतलाई १०० प्रतिशत मानेर त्यसलाई ७५३ स्थानीय तहमा राजस्व बाँडफाँट गरिन्छ ।

राजस्व बाँडफाडको लागि बनाइएको सूत्र र वित्तीय समानीकरण अनुदानको लागि बनाइएको सूत्र फरक छ । राजस्व बाँडफाँडको सूत्रमा जनसंख्यालाई बढी नम्बर दिएको छ, भूगोललाई अलिकति कम छ । जनसंख्यालाई किन बढी दियो भन्दा प्रशासिनक खर्च बढाउने र घटाउने जनसंख्याले गर्छ । 

वित्तीय समानीकरण अनुदान वितरणका लागि भने खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमता बीचको अन्तर हेरेर त्यसको पूर्तिका लागि आवश्यक पर्ने रकमको विनियोजन गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । 

यहाँसम्म आइपुग्दा केही कमी–कमजोरी स्वभाविक रूपमा देखिएकै छन् । पहिले कुरा हामीले जनसंख्यालाई आधार मानेर हेर्दा केही समस्या देखिएका छन् । हामीेले २०६८ को जनसंख्यालाई आधार मानेर सूत्र तयार पा¥यौं,  जनसंख्याको तथ्यांक देखाएको भन्दा धरातलीय स्थिति अलिकति फरक पनि देखियो । बजेट बनाउने र कार्यान्वयन गर्ने काममा कमजोरी देखियो । स्थानीय सरकारलाई असार १० गतेभित्र बजेट ल्याउनु पर्ने व्यवस्था भए पनि अधिकांश पालिकाहरुले तोकेको मितिमा बजेट ल्याएका देखिएनन् ।  त्यो भनेको अनुशाशन बस्न मन पराएका छैनौँ भन्ने देखियो, तर यसको अर्थ संघीयता प्रभावकारी भएन भन्ने पनि होइन । पछिल्लो समयमा स्थानीय तहले प्रभावकारी काम गरेका छन् । अहिले अधिकांश पालिकामा सडक बनेका छन्, विगतका कच्ची मानिएका सडक स्थानीय सरकारले नै कालोपत्रे गरेका छन् । यस्तै, उल्लेख्य उपलब्धीहरू अन्य क्षेत्रमा पनि देखिएको छ ।

यद्यपि प्रदेश तहमा काम गर्न निकै अप्ठयारो छ । संघ र स्थानीय तहबीचको अधिकारको कार्यान्वयनको दबाबमा प्रदेश सरकार परेका छन् । प्रदेशलाई कसरी कार्यान्वनयन गर्ने भन्ने कुरामा समस्या छ । प्रदेश सरकारहरू पदीय लडाइँमा परेर मन्त्रालयहरू फुटाएका समाचार आए, यो संघीयताको मर्मविपरीत भयो । यस्ता अधिकारहरूको विषय, क्षमता बाँडफाँड (अनबन्डलिङ) गर्दा ध्यान दिनुपर्छ । यस्ता व्यवहारिक समस्या समाधान गरेर जान सकिएमा आगामी दिनमा वित्तीय संघीयता प्रभावकारी हुनसक्छ ।

(वार्तामा आधारित/हाल सूचना तथा सञ्चार प्रविधिमन्त्रालयका सचिव रहेका डा. अर्याल विकास अर्थशास्त्रीका रूपमा परिचित छन्)

– टक्सार म्यागजिन, वैशाख २०७९, पृष्ठ ३४ देखि ३८ ।